Все статьи
Agile в государственных контрактах – дело добровольное
Дата: 07.03.2024
История Минюста с конференции ГОС-Agile 2.023 «Гибкие госконтракты» 27 июня 2023 года.
Станислав Мерзляков: Мы считаем, что наш рассказ будет очень полезен тем, кто еще либо не работал с госконтрактами, но очень этого хочет, либо уже имеет определенный опыт, и мы искренне надеемся, почерпнет что-то новое для себя. Руководители проектов и разработчики, которые должны понимать, чем они занимаются, а главное, в чем те или иные сложности, чтобы подсвечивать своим руководителям проектов определенные риски.
Инга Меликян: Тема, которая сегодня прозвучит, на самом деле при всей ее масштабности является крайне важной и крайне востребованной. Мы говорим про оказание бесплатной юридической помощи, но не просто всем подряд, а мы говорим о той категории граждан, которая является самой социально незащищенной. Это инвалиды первой, второй, третьей группы, это дети-сироты, дети, которые остались без попечения родителей. Это люди, проживающие ниже черты или за гранью уровня прожиточного минимума, люди, которые в законодательстве названы как малоимущие, огромное количество людей, которые лишены возможности не просто обращаться за оказанием юридической помощи, но и в целом даже понять, где можно посмотреть какую-то информацию, которая могла бы быть им полезна для того, чтобы решить их правовую несложную ситуацию.
В 2010 году Минюст начал эту работу, и с 2010 года мы пытались создать для наших граждан безопасные, максимально комфортные правовые режимы, которые, с одной стороны, снизили бы градус того недоверия, с которым эта категория граждан заходит в государственные органы, чтобы убедить людей и действительно показать им, что бесплатная юридическая помощь – это не мошеннические схемы, а действительно адресная очень классная история, чтобы гражданин мог задать свой вопрос и разрешить свою сложную правовую ситуацию.
До 2010 года вся эта история про бесплатную юридическую помощь касалась исключительно аспекта уголовного процесса, когда есть преступления, когда есть составы и когда есть лицо задержанное, подозреваемое, в отношении которого есть меры определенных государственных гарантий. А мы говорим про людей, которые действительно разбросаны по всей нашей стране, людей, количество которых просто ужасает. Официальная статистика наших потенциальных потребителей бесплатной юридической помощи свыше 32 миллионов человек. Это колоссальная цифра. На эту колоссальную цифру выделяется мизерное количество средств, не только финансовых. У нас большие проблемы с кадрами, потому что не все готовы работать с этой категорией граждан. И вопрос, главным или краеугольным камнем бесплатной юридической помощи является принцип доступности и адресности ее оказания.
Обеспечить принцип доступности очень сложно, потому что нельзя заставить гражданина прийти в какой-то государственный орган, нельзя прийти к гражданину и проактивно сказать ему: «Вот тебе бесплатная юридическая помощь, на, получай». Естественно, у него это вызывает отторжение. Что мы сделали? Мы постарались приблизить за 10 лет эксплуатации закон бесплатной юридической помощи, и мы поняли, что не хватает оффлайн режима, что нам нужно приближать бесплатную помощь к гражданину. И у нас возникла идея, почему бы не попробовать, глядя на другие успешные проекты, в том числе Госуслуги, почему бы не создать условия, приближающие бесплатную помощь к гражданину, либо в обратную сторону. И родилась идея, связанная с созданием информационной системы «Правовая помощь».
Что это такое? Что это за система? Это цифровой контур, в котором гражданин может получить бесплатную юридическую помощь, начиная от устной консультации, заканчивая подготовкой к оказанию помощи в судах. Помимо того, что этот портал является такой платформой, заходя на которую гражданин сможет получить бесплатную помощь, у этого решения и у этого проекта есть другое назначение. Это правовое просвещение наших граждан. То есть нашим гражданам на сегодняшний день очень сложно читать сложно сформулированные законодательные акты, даже юристам не всегда понятно с первого раза положение каких-то законов.
Что мы сделали? Мы перевели язык закона на язык, понятный и доступный для гражданина. Это выложено в инфографике на нашем портале, в каких-то очень понятных коротких тезисах разложены в алгоритмах жизненные ситуации по тому или иному вопросу, с которым гражданин желает обратиться в государственные учреждения. Потому что правовое просвещение населения, как мера госполитики, является одним из компонентов оказания бесплатной юридической помощи. Это то, что позволит через 5, через 10, через 15 лет действительно получить нам с вами граждан, которые хотя бы знают базовые способы защиты своих прав.
То, что касается целей создания нашей информационной системы, бесплатной юридической помощи, то безусловно есть официальная нормативная, статичная часть. Это реализация госполитики по оказанию бесплатной юридической помощи. Но в первую очередь или не в первую очередь, а одной из основных, это безусловно контроль за качеством ее оказания. Потому что, как показала практика, контролировать качество оказания бесплатной юридической помощи в цифре намного проще, чем в офлайн-режиме. Мы видим все действия и все позиции, которые совершает поставщик бесплатной юридической помощи, мы видим реакцию гражданина, мы понимаем, как за этим следить. Это у нас что? Это у нас цифровая трансформация.
Вот как выглядит модель информационной системы правовой помощи. Она очень сложная. Я думаю, с ней можно будет чуть-чуть попозже ознакомиться. Это база, то, о чем я говорила. Есть поставщик, есть получатель бесплатной помощи. И это все внутри, что обеспечивает их коммуникацию и взаимодействие.
Станислав Мерзляков: Да, хочу добавить, что запрос был именно на платформу. Платформу low-code, в рамках которой специалисты Минюста в состоянии докручивать либо разрабатывать самостоятельно те информсистемы и те требования, которые постепенно будут появляться, обложить это все отчетами, сделать его доступным, чтобы он работал 24/7. И поставили условие, что это должно быть минимум в десяти регионах в рамках пилота.
Наш проект выглядел следующим образом, стандартный Waterfall. Поехали, посмотрели, как это устроено, подумали, разработали, обложили все огромным количеством документации, пошли, сдали. Переходим к следующему контракту.
Но внимательный зритель может заметить один интересный момент, что контракт подозрительно короткий, всего на шесть месяцев. При этом разработка будет в нем длиться два месяца. И это при условии, что Минюст вообще видим в первый раз в жизни. И мы, конечно, пойдем, почитаем, поспрашиваем. Но есть ненулевой риск, что экспертизу и аналитику мы так быстро не соберем.
Поэтому самым первым делом мы решили расширить себе время на разработку. Поэтому два месяца мы превратили в 12 спринтов. Каждый спринт по две недели. И вроде как жизнь начала налаживаться.
Поехали думать, что будем делать с аналитикой, как вообще к ней подступаться. И первое впечатление было именно в рамках того, что один месяц и десять регионов – это как-то много. Мы договориться, наверное, не успеем, не то, что съездить ко всем десяти. Поэтому совместно с Минюстом решили подумать, а давайте кого-нибудь одного, двух, трех схватим, и с ними побеседуем. А всех остальных на ВКСки подергаем. И с этого что-нибудь начнем делать, потому что времени крайне мало. И топ-3 выглядит примерно следующим образом.
Инга Меликян: Почему Республика Татарстан, я думаю, объяснять не нужно. Это действительно прогрессивный передовой регион, у которого есть и самостоятельные цифровые решения, в том числе по нашим социально значимым проектам. Действительно молодцы, действительно классно помогали, содействовали нам.
Ульяновск – это небольшой регион. Они, безусловно, внимательно и классно подходят к решению любых задач, которые стоят. Им было просто интересно, им было действительно приятно поучаствовать как экспериментальная площадка, в том числе для нашего проекта. И это единственный регион в нашей стране, у которого работает практически в круглосуточным режиме горячая линия для того, чтобы консультировать людей.
Краснодар — это действительно уникальная экспертиза по жизненным ситуациям, с которыми граждане обращаются. Что такое жизненная ситуация? Это просто вопросы, с которыми люди приходят.
И у всех этих регионов на сегодняшний день есть правомобили, это такой передвижной офис, в котором загружаются адвокаты, сотрудники Госюрбюро, госсектор, они выезжают в муниципальные труднодоступные районы в регионах и в таком режиме консультируют где-нибудь на центральных улицах, площадях, оказывают людям бесплатную юридическую помощь. Регионы классные, очень контактные, действительно совершенно разные, и мы на их примерах, и с их участием, могли посмотреть и попробовать совершенно разные модели, в том числе взаимодействия по этому госконтракту.
Станислав Мерзляков: Да, и внимательный зритель может опять обратить внимание на даты, что Татарстан и Ульяновск примерно встраиваются в одно время на анализ. А вот Краснодар к сентябрю, к концу только подходит. И действительно это так.
Пока мы совещались, думали, согласовывали даты, когда мы поедем в командировку, неожиданно оказалось, что Краснодар уходит куда-то на 7-8 спринт. И ждать этой аналитики может плохо кончиться.
Поэтому мы просто признали тот факт, что медленно мы это дело разбираем. Поэтому давайте начнем с тех двух регионов, которые есть. В целом нам общая логика и проблематика понятна, поэтому сделаем, а Краснодар будет у нас на котиках тренироваться. На этом порешали и пошли дальше.
В целом бизнес-процесс оказания бесплатной юридической помощи очень простой и очень прямой. Гражданин приходит, рассказывает, в чем его проблема, мы определяем, к какой жизненной ситуации и к какой категории граждан он относится, оказываем эту помощь, фиксируем. Но, как это всегда бывает, дело в нюансах. Поэтому, с одной стороны, бизнес-процесс безумно прост, с другой стороны, он у каждого свой. У кого-то в Excel, у кого-то в некоторой информ-системе, а кто-то, как Ульяновск, принес нам большую книгу. И как это объединить? Хороший вопрос, с этим и работаем. Поэтому с помощью отраслевых экспертов примерно поняли, во что можем это превратить, наметили точки расширения и решили идти дальше.
Инга Меликян: Это очень важная история, потому что это не шутка про книгу, которую принес Ульяновск, а на самом деле амбарные книги, в которых велся учет граждан, приходивших за получением бесплатной юридической помощи. И сознание людей, которых мы называем поставщики юридической помощи, повернуть в сторону того, что нужно быть более прогрессивными, более мобильными, более современными. Этого не было в госконтракте, но это была одна из таких важных вещей, чтобы поменять идеологию поставщика и получателя бесплатной помощи. Так что не снижайте значимость в части тех решений, которые вы предложили нам, в том числе с регионами.
Станислав Мерзляков: Чем больше мы занимались данным госконтрактом, тем больше мы начинали подозревать неладное. И посмотрев на весь этот бизнес-процесс, мы поняли одну простую вещь: «Давайте мы пока вот замрем, подумаем, например, об истории. Как мы будем всех этих людей учить, если они привыкли, условно говоря, со своей амбарной книгой дело иметь, потом это все в архив сдавать? И обучить их надо будет очень и очень старательно».
Инга Меликян: Поэтому мы выбрали 10 регионов, так как это та цифра, которая на наш взгляд явилась наиболее реализуемой с точки зрения каких-то решений. Масштаб, на который предстоит тиражировать эту систему, 89 регионов, пока нас очень сильно пугает, потому что есть сложности и трудности, с которыми мы сталкиваемся, и Стас совершенно правильно сказал, что каждый регион имеет свои какие-то взгляды, свои решения и свою специфику организации процессов, несмотря на то что мы все-таки пытаемся зайти на какой-то унифицированный, автоматизированный и единый подход.
Станислав Мерзляков: История про то, как мы будем обучать, это просто появился еще один вопрос, который мы фильтровали, любые желания в том числе, которые мы получали от регионов, что вот здорово, хорошо, мы это сейчас сделаем, а как потом мы будем учить людей? Насколько вообще будет дорого, дешево? Просто появился дополнительный фильтр и оценка всего происходящего.
Еще одной немаловажной историей, на которую мы бы очень хотели обратить внимание – в рамках реализации госконтракта все-таки крайне важна регулярная обратная связь от заказчика. И как вы помните, Краснодар у нас оказался где-то посередине реализации нашего госконтракта, поэтому мы решили превратить это в подвиг и «так и задумано», и к этому моменту мы подготовили MVP, по большому счету сделали их как первый регион, на котором все обкатывали, но при этом, никто не отменял то самое предпроектное обследование, которое у нас где-то посередине затерялось.
Вроде как мы тут рассказываем про проекты, госконтракты, но, как показывает практика, очень часто люди забывают о рисках. Риски, которые находятся на грани технологии и вот этого всего, которые вроде как в сторону программистов и прочее, им виднее, они разберутся, но при оценке, сколько будет стоить проект, куда он вообще зайдет, будет ли реализован, крайне часто я сталкивался с тем, что забывали об определенных рисках, и один из таких рисков – это железо. То есть мы получили госконтракт, в рамках этого госконтракта от нас требуют кластер. Мощностей под этот кластер в рамках компании нет, где их быстро найти? С одной стороны, кажется, что там 2-3 недели к контракту, пока мы искали железо, это вообще не очень много, но при общей дистанции в 6 месяцев, одну шестую мы благополучно потеряли, потому что у нас не было ресурсов, а их нужно было где-то найти.
Мы живем в очень интересное время, где мир меняется просто по щелчку. Вроде как в госконтракте, да и в целом сейчас в других МФЦ, региональных порталах есть вектор на импортозамещение. Он пока носит такой исключительно рекомендательный характер, и где-то он должен закончиться к 2024-2025 году, но, как вы могли заметить, наш контракт от 2022 года, и в июне 2022 года строчку о импортозамещении из рекомендательного характера мы решили превратить в обязательную. Время мы уже потратили, купили железный контур, на него развернули то, о чем договаривались на берегу, а мир опять изменился, и мы пошли все переделывать.
Пока переделывали, решили опять замереть, потому что это, конечно, здорово, но госконтракт сам себя не сделает, а за это бывают последствия, вполне конкретные, а мы их не хотим. тут еще и ГосТех активизировался со своими историями в части того, что «Вступайте в наши ряды, переносите свои информсистемы к нам в облако».
И мы решили: давайте не будем повторять ошибку с железом, и просто сразу сделаем нормально, учитывая, что к нам пришел ГосТех, Сбер принес нам определенные истории, которые в госавтоматизации, особенно на региональном уровне, не сильно популярны. Кластеризации почти никогда не бывает в госконтрактах на уровне региона, потому что это всегда дополнительные расходы и в общем лишнее. Поэтому решили, что надо соответствовать тем требованиям, которые диктует рынок.
Вроде все идет достаточно неплохо, мы разрабатываем нашу историю, мы дружим с нашим заказчиком, мы регулярно ему показываем, как идет наш прогресс, собираем обратную связь. И, дойдя до определенного момента, мы сталкиваемся с тем, что «А как мы будем это все проверять?» В госконтракте черным по белому написано, что у нас должна быть кластеризация, и на этом все. Ни методологии, как мы будем это проверять, ни каких-либо других подробностей. Откровенно, там одна строчка.
Надо договариваться, в том числе через просвещение заказчика на предмет того, что «Ребята, это работает вот так вот, и проверка происходит таким-то образом, методология такая. Смотреть вот сюда-сюда-сюда». Подходит, ушли, задумались, пошли посовещались. Через какое-то время выходит, нет, мы тут походили, почитали, поспрашивали, давайте сделаем вот так вот. И при дистанции в полгода это приключение очень утомительное. Поэтому один из вынесенных нами уроков, особенно для тех, кто собрался к госзаказчику, хотя бы на берегу, хотя бы примерно представьте, чего вы хотите на выходе. Не просто «хочу кластер, и чтобы 24/7 работало». Какую-то фактуру себе готовьте. Хотя бы банальным образом прошли по рынку, у всех спросили: «Ребята, мы хотим вот такую штуку, как вы ее будете проверять?» И у вас уже есть бесплатная история, как с ней вообще работать.
Вроде как госконтракт идет к завершению, и все прекрасно понимают, что думать надо перед тем, как делать, но, как показывает практика, очень часто думают на очень-очень коротких дистанциях, потому что смысла особого нет. У нас госконтракт идет чаще всего не дальше года. Соответственно, какой смысл думать, что мы делаем в рамках двух-пяти лет? Мы сделали госконтракт, все счастливы, мы пошли дальше.
Не наступайте на наши грабли. Это такие общежитейские советы, которые не только относятся к контракту, но чаще всего, особенно в таких случаях, люди забывают о работе с рисками. Да, они могут их записать в самом начале, проговорить и благополучно про них забыть. Это тот же самый элемент проектного управления, за которым вы должны следить, актуализировать, и их нельзя бросать. Потому что, как только он становится ничьим, вы на определенном этапе просто будете делать что-то забесплатно. Это выбор, конечно, исключительно ваш, но не стоит этим заниматься.
И второй момент, который мне тоже очень нравится, это разные техники. Waterfall у нас максимально простой: проанализируй, разработай, протестируй. Если пошло что-то не так, повтори всю эту историю. Но это может плохо кончиться, потому что у меня были истории, когда тестирование после реализации показывало очень странные результаты, и объем того, что мы бы переделали очень неприятен. Поэтому рекомендуем на берегу думать, как вы будете это тестировать, насколько это удобно. И это касается не только того, как вы работаете в паре, вы и госзаказчик, но и когда вы реализуете какие-то системы, которыми будут пользоваться другие, другие участники, другие подрядчики. Просто подумайте о том, что вы вид сведений сделали, либо еще что-то, насколько это понятно. Потому что очень часто бывает, что вид сведений просто сделали, а потом иди разбирайся, куда его вообще прикладывать.
Давайте пройдемся именно по выученным урокам, которые мы для себя отметили в рамках этого госзаказа.
Инга Меликян: Я очень коротко вернусь чуть-чуть назад по поводу нормативной ограниченности положения 44-го закона, в рамках которого госорганы работают с заказчиками. Эта площадка – это колоссальный опыт для тех, кто, с одной стороны, как заказчик заходит в госконтракты и как исполнитель. У нас из-за нормативной ограниченности положения закона о госзакупках есть определенные поинты, которые мы должны выполнять. Но есть огромное количество вопросов, с которыми мы как госорган, или вы как заказчики даже не предполагают, что мы столкнемся. На короткой дистанции исполнения госконтракта в один год возникает колоссальное количество нюансов, особенностей, позиций, которые заставляют корректировать или по которым хотелось бы скорректировать положение госконтрактов, но этого сделать невозможно. И начинается это скрипение, протаскивание, затягивание по срокам и достаточно болезненная реализация.
То есть любая классная идея, даже та, о которой говорим сегодня мы, это бесплатная помощь, она действительно буксует из-за достаточно странных, на мой взгляд, позиций, которые невозможно оперативно разрешить. И совместные мероприятия, которые должны проводиться на стадии до госконтракта, в самом начале, в ежечасном режиме, являются важнейшим условием того, чтобы выйти на максимально конструктивный диалог, понять и услышать друг друга, потому что госорган не всегда понимает риторику исполнителя. А у вас должно быть огромное количество терпения, чтобы нам донести эту информацию, оставаясь при этом в рамках того бюджета, который предусмотрен.
При формировании ТЗ заказчикам нужно иметь хотя бы общий план, как проверять. Госорганы и заказчики, не потому что не хотят, а потому что зачастую просто не владеют инструментарием, мы не знаем методологию, как работать. У нас есть достаточно закостенелая история, связанная с тем, что есть давно придуманный алгоритм какой-то последовательности каких-то действий, и мы очень тяжело выходим за их рамки. Я сейчас говорю не про конкретно себя или про уважаемых коллег из Минцифры, кто сегодня здесь, а про то, как это обычно бывает. Мы очень тяжело, очень долго думаем, нам надо 500 тысяч согласований получить и так далее.
Общий план позволяет с таймингом, с достаточно жесткими и понятными формулировками мероприятий не выходить за рамки намеченной цели. Крайне важно иметь отдельную команду, состоящую из разноотраслевых специалистов. Это должны быть, безусловно, юристы, чтобы нам не свалиться за периметр несоблюдения положения законодательства с одной стороны, а с другой стороны команда должна быть представлена еще и людьми, которые действительно с разных сторон могут страховать ту историю, которая идет под госконтракт.
Станислав Мерзляков: Со своей стороны хочу заметить, что в рамках своих госконтрактов следите за тем, что там прописано, в том числе импортозамещение, потому что сейчас оно вроде как вяло-шатко, но если что, для вас это будет исключительно интересное времяпрепровождение с понятным, а чаще всего непонятным объемом работ, чтобы просто соответствовать паре строчек в ТЗ, случайно пропущенным со стороны технических специалистов. Что мы планируем делать дальше с нашей правовой помощью?
Инга Меликян: Планы амбициозные, мы планируем действительно масштабировать систему на территорию всей нашей страны. Мы планируем это сделать, учитывая те ошибки, которые у нас на сегодняшний день уже выявлены. Мы планируем развивать также офлайн-сервис и использовать наши мобильные передвижные офисы по оказанию бесплатной юридической помощи и в том числе пропагандировать роль цифровой истории по бесплатной юридической помощи и отслеживать, как используются наши информационные системы и чего не хватает нашим гражданам для того, чтобы мы могли выйти на максимально эффективную боевую работоспособность нашей информационной системы по бесплатной юридической помощи.
Станислав Мерзляков: Мы давно живем в 44-ом ФЗ, и он немножко устаревает. Очень бы хотелось, чтобы мы не просто работали по Waterfall, а дальше отскочили кому во что удобно, а именно чтобы на уровне госзакупок было что-то более гибкое, потому что разрабатываемые информационные системы чаще всего на год, и пользу для граждан мы получим тоже примерно через год. Очень бы хотелось, начиная с чего-то маленького, потом итеративно развивать эти все истории.
К сожалению, взаимодействие с заказчиком именно тесно сейчас дело добровольное, а очень бы хотелось, чтобы все вовлекались в это, и это было одним из условий. Было бы сильно проще.
Инга Меликян: Привлекайте отраслевых экспертов, потому что это обеспечит качественную проработку на стадии подготовки какой-то инициативы.
Станислав Мерзляков: Да, а от себя хочу добавить: следите за формулировками по информбезопасности. Одна строчка, либо непонятный термин, может стоить вам бессонных ночей. Сокращайте коммуникации, потому что я не призываю отказываться от официальной переписки, она нужна, это, в первую очередь, гигиенический минимум, но ВКС сильно упрощает жизнь, чем создание огромного количества чатов, где непонятно в какой перспективе вообще тебе ответят. А еще лучше, приезжайте в гости, и нет ничего лучше ВКСа, это рисовать у доски совместно, а главное, никто никуда не отвлекается в этот момент.
